[International Politics] 무력행사의 규제와 평화의 유지 및 실현

무력행사의 규제와 평화의 유지 및 실현

19세기부터 20세기 초의 국제법은 무차별전쟁관에 입각하였다. 이것은 전쟁은 초법적 현상이며 국제법은 이에 관하여 합법성 또는 위법성을 판단할 수 없고 사실로서 받아들일 수밖에 없다고 하는 생각이다. 전쟁에 관한 국제법의 임무는 전쟁의 한정이고 전쟁의 개시와 종료의 절차, 전재의 수행과정, 전쟁당사국과 중립국의 관계 등을 규율하는 것이었다. 무차별전쟁관은 1899년과 1907년 헤이그 평화회의에서 채택한 전쟁법 관련 조약의 전제였고 그리고 거기서 정식화되었다. 그러나 무차별전쟁관을 지탱하는 기반은 헤이그 조약 당시 이미 붕괴하고 있었다. 무차별전쟁관은 ‘전쟁=교전국의 국가활동’이라는 전제에 서서 교전국간에도 국가활동으로부터 독립한 영역(주로 사적 경제활동)과 교전국과 중립국의 관계를 가능한 한 유지한다고 하는 체제에 적합하는 관념이다. 그런데 국가활동과 사적활동의 구별은 1870년대 이후 사적 영역으로의 국가활동의 개입이 진행하였기 때문에 그 전제가 없어지고 있었다. 또한 19세기 후반에는 구미제국에서 평화운동이 성행하게 되고 후에 전쟁 그 자체를 위법시하는 움직임과 연계되고 있었다. 나아가 무기의 고성능화로 인하여 피해가 커지게 되어 국가정책수행의 수단으로서의 전쟁이라는 위치지움이 곤란하게 되었다. 국내정치체제의 민주주의화와 매스미디어의 발달도 국가지도자에 의한 전쟁의 한정 = 정치의 수단으로서의 전쟁을 어렵게 하였다.

 

제1차 세계대전은 전통적인 전쟁관을 가지고 개시하였지만 지도자가 통제할 수 있는 한정적인 정책이라는 성격은 상실하고 있었고 전국민을 끌어들이는 총력전으로 되었다. 전차, 독가스(나중의 핵-생물무기와 연관되는 대량파괴무기), 항공기(전쟁의 제3차원화. 나중의 ICBM, 위성무기와 연계)가 등장하여 전쟁의 피해는 아주 극심하였다. 대중들이 적에 대한 증오심이 높아졌고, 베르사이유 조약의 소추조항(제227조)과 전쟁책임조항(제231조)에서 무차별전쟁관을 부인하고 독일과 그 동맹국을 비난하는 근거로서(일방적인 형태이긴 하지만) 전쟁위법관을 규정하였다. 또한 연맹규약은 전쟁은 연맹 전체의 이해관심사항으로 하고(제11조), 국제분쟁의 평화적 해결의무(제12-5조)와 이에 위반한 국가에 대한 제재(제16조)를 규정하였다. 이것은 전쟁개시를 절차적 의무를 강화함으로써 늦추고 그 사이에 분쟁해결을 도모하는 틀이었지만 전쟁을 그 자체로서 위법화한 것은 아니었다.

 

전쟁위법관

베르사이유 조약에서의 전쟁의 위법화와 집단안전보장, 군축이 불충분한 것으로 끝났기 때문에 2차 대전까지의 기간동안에는 이것들을 강화하는 시도가 이루어졌다. 미국의 전쟁의 위법화 운동과 미국의 국제주의자나 구주의 집단안전보장강화론자의 노력의 결과로 1928년에 탄생한 부전조약은 전쟁을 일반적으로 금지한 최초의 다자조약이었다. 주요국은 자위권을 유보하였지만 자위권행사의 시비의 판단은 궁극적으로는 국제사회의 판단에 따른다(뉴른베르크 판결). 이것은 자위권에 한하지 않고 그것이 자국의 행동으로의 광범위한 비판을 초래하였고 그 행동을 관철하는 위에서(무차별전쟁관에 비하여) 큰 저항을 초래할 수밖에 없었다. 만주사변에 대하여 미국은 부전조약에 위반하는 수단으로 초래된 사태나 조약을 승인하지 않는다고 하고 만주국의 승인을 거부하였다. 이 불승인주의는 33년의 연맹총회 결의에서 국제사회의 일반적 법원칙으로서 확립되었다. 그러나 30년대 일본(중국침략), 이탈리아(이디오피아 침략), 독일(오스트리아, 체코슬로바키아 병합)은 무력으로써 국제질서에에 대하여 도전을 감행하였다. 이에 대하여 국제사회는 대공황으로 인한 경제불안, 미국의 고립주의, 영국-프랑스의 엇갈린 정책 등으로 인하여 효과적인 대응을 할 수 없었다. 불승인주의는 언어상의 비난에 그치고 그 이상의 강한 행동(경제제재 등)으로써 지지를 받지 못하였다. 영국과 프랑스는 일본을 완전히 적으로 돌리기를 좋아하지 않았고 미국의 루즈벨트 정권은 국내의 경제회복에 온통 관심을 집중하고 있어서 일본의 중국침략에 대한 관심을 떨어뜨렸다. 국제연맹은 35년 이탈리아의 이디오피아 침략에 대하여 경제제재조치를 취하였지만 영국과 프랑스의 보조가 맞지 않아 적절한 효과를 거두지 못하였다. 히틀러는 이러한 정세를 이용하여 침략준비를 하여 39년 폴란드를 침략하였다. 41년에는 일본이 미국과 영국에 전쟁선언을 하여 제2차 대전은 세계전쟁으로 되었다.

 

31-45년의 일본의 전쟁의 절차적으로는 개전조약위반(대중, 대미, 대영과도 개전선언은 없었고 미국에게는 교섭단절을 통고하였지만 이것은 선전포고라고 할 수 없다), 실체법상으로도 위법한 침략전쟁이었다. 만주사변은 관동군의 음모로 이루어 진 것이고 진주만 공격과 말레이지아 반도의 공격도 타국영역에 대한 선제무력공격이었다. 미국과 영국 등도 아시아에서의 경제이익확보를 겨냥하고 있었지만 ABCD포위망 등의 일본에 대한 압력은 일본의 중국침략을 저지하는 국제공공적 가치를 가졌고 일본의 자위권행사의 근거로 되는 것이 아니었다. 일본은 동아해방을 외쳤지만 타이완과 한국의 식민지 지배와 중국침략의 현실은 그러한 이데올로기의 기만성을 말해준다.

 

제2차 대전을 구축국의 침략에 대한 제재로 위치지우고 최종적으로 승리를 거둔 연합국은 뉴른베르크, 동경군사재판에서 독일과 일본의 지도자를 재판하였다. 이 두 재판은 승자의 재판이며 국제법상 전쟁지도자의 개인책임, 죄형법정주의, 법정의 구성의 공평성, 피고인의 선정, 식민지체제가 남아 있는 가운데에서의 문명의 재판으로의 위치지움 등 많은 문제를 안고 있었다. 한편 뉴른베르크, 동경재판은 제2차 대전에서의 독일과 일본의 침략과 잔학행위를 분명히 하는 교육적 의미를 가졌다. 이처럼 이 두 재판은 규범의식형성에 역할을 하였지만 불공평감도 남아있어 그 의의는 긍정적인 면과 부정적인 면 양면 모두에 걸쳐 있다. 연합국은 제2차 대전후의 평화를 확보하는 구조로서 유엔을 설립하였다. 유엔은 헌장 제2조 4항에서 부전조약 보다 더 철저한 전쟁위법관을 확립하고 제6장의 국제분쟁의 평화적 해결수단과 제7장의 강제조치의 구조로써 이것을 확보하려고 하였다. 그러나 이는 국가의 대립 중에 많은 문제를 안고 있다. 예컨대 유엔헌장의 유권해석으로서 일반국제법적인 의의를 가지는 우호관계원칙선언(1970)의 무력불행사원칙은 전쟁위법관을 상세히 규정하고 있지만 그 예외로 되는 무력행사의 범위를 일의적으로 정하는 것은 아니다. 74년에 유엔총회는 침략정의를 채택하고 안보리의 재량을 존중하면서 구체적인 침략행위를 정의하여 무력행사금지원칙의 명확화를 도모하였지만 여러 가지 정치적 고려가 우월시되고 있어 그 권위는 반드시 높지만은 않다.

 

집단안전보장

무력행사의 위법화는 그것을 담보하는 구조와 위법화된 무력행사를 허용하지 않겠다는 제국민의 강한 의지없이는 그림의 떡에 불과하다. 미국을 위시한 주요 유엔국에는 두 대전 사이의 기간의 유화정책에 대한 반성이 있었고 여기서부터 4인의 경찰관의 구상이 등장하였다. 이것은 제2차 대전중에 이루어진 미국, 영국, 소련, 중국의 협조를 전후에도 유지하고 무력에 의한 국제질서변경의 요구에는 이 4대국이 압도적인 군사력으로써 대처하여 평화를 유지하려고 하는 것이다. 현실적으로는 프랑스의 강한 요구와 영국이 프랑스를 지지함에 따라 5대국이 되었지만 안보리중심의 평화유지체제라는 기본적인 틀은 오늘날에도 변하지 않고 있다. 유엔헌장 제2조 4항의 무력사용의 금지와 제7장의 집단안전보장은 유엔의 핵심이다. 안보리는 국제평화유지의 주요한 책임을 지지만, 총회에도 2차적인 권한이 있다. 한국전쟁 시 미국과 그 밖의 서방국가들은 소련이 안보리에 결석하였기 때문에 한국유엔군을 헌장 제39조에 기초하여 권고로서 창출하여 북한과 싸웠지만 소련의 안보리복귀로 인하여 이후 안보리 결의에 의한 행동이 불가능하게 되었다. 이 때문에 거부권의 효력이 없는 총회에서 평화를 위한 단결결의를 채택하고 총회의 2차적 권한을 구체화하였다. 1956년 수에즈 운하 사태시 유엔평화유지군(강제조치가 아니고 평화유지활동에 종사)은 영국과 프랑스의 거분권으로 인하여 안보리가 행동할 수 없었기 때문에 총회결의에 기초하여 구성되었다. 지역안전보장조직에도 일정한 역할이 인정되지만, 지역적 기관의 강제행동에는 안보리의 허가가 필요하며 회원국을 구속하는 결정은 안보리만 내릴 수 있다.

 

제7장의 분쟁의 강제적 해결절차는 비군사적 조치에서부터 군사적 조치까지 포함한다. 양자 모두 조치(유엔의 일방적 행위)가 대상으로 되는 국가의 동의 없이 주권을 침범하여 이루어지며 법적 효과를 가진다. 규범논리적으로는 평화가치의 침해에 대한 집단안전보장체제로서의 유엔의 행동이며 실제상으로는 5대국을 포함하는 압도적 다수국의 행동으로서 조치의 대상국이 굴복할 수밖에 없다고 하는 계산에 입각하고 있다. 안보리는 침략, 평화의 파괴, 평화의 위협을 인정하는 광범위한 재량권을 가진다. 이 인정과 그것에 기초하는 행동은 반드시 국제법상의 위법행위의 인정과 그것에 대한 제재라고 하는 의미는 아니지만,대부분의 경우 그러한 의미와 일치한다. 단 문제로 될 수 있는 사례도 없는 것은 아니다. 테러리스트의 인도거절을 평화에 대한 위협으로 인정한 록카비 사건에서의 안보리의 결정은 그러한 문제있는 인정이다. 어떤 종류의 국제기구의 결의나 조약조문에도 볼 수 있듯이 안보리 결의는 고도의 정치적 절충의 산물이며 고의로 명확성을 피하는 경향이 강하다. 더우이 안보리는 국제평화유지를 위한 잠정조치를 취할 수 있다. 제39조에 의한 평화의 파괴 등의 인정이 없는 경우에도 잠정조치를 취하는 것은 가능하며 현재 그러한 결의도 채택되고 있다.

 

유엔의 비군사적 강제조치는 영국으로부터 일방적으로 독립을 선언하고 국내의 인종차별체제를 유지하려고 한 남로데지아에 대한 부분적 제재 이후, 남아프리카(인종차별정책), 이라크(쿠웨이트 침공), 리비아(국가테러) 등에 대하여 발동되어 왔다. 비군사적 조치는 다양한 조치를 포함하지만 남로데지아에 대해서는 제국의 불승인과 금융제재가 효과적이었다고 일컬어진다. 남아프리카에 대해서도 경제, 금융, 문화, 스포츠 등 인간생활의 전측면에 걸친 국제사회로부터의 고립화가 백인정권에 대한 큰 압력으로 되었다고 한다. 통신관계의 단절은 심리적 압력과 위법한 무역활동저지의 관점에서 중요하다. 80년대의 성행하게 된 反 아파르트 헤이트 운동이 남아프리카 제재에 소극적인 구미국가 정부를 엄격한 제재에 참가케 하였듯이 NGO, 시민운동도 큰 역할을 했다.

 

한편, 비군사적 조치, 특히 그 중심으로 되는 경제제재에는 문제도 많다. 제재대상국과 밀접한 경제관계를 맺고 있는 국가는 제재의 엄격한 적용를 회피하려고 한다. 특히 경제적으로 빈곤한 국가나 제재대상국에 의존하고 있는 국가를 경제제재에 참가시키려면 그러한 국가에 대한 경제원조를 함으로써 제재의 실효성을 확보할 필요가 있다. 나아가 경제제재에는 평화파괴국의 지도자 보다 오히려 일반국민을 고통스럽게 한다고 하는 근본적인 문제가 있다. 비군사조치는 경제제재에 한하지 않고 위법행위의 지도자나 실행자의 개인책임을 추급하는 길도 있다. 국제형사제판소는 그러한 시도의 하나이지만 그 실효성에는 의문도 많다. 형사책임 이외의 개인책임의 추급(국제사회의 이름으로 하는 비난 등)이 생각되어도 좋다.

비군사적 조치로는 불충분한 경우에는 안보리는 필요한 공군, 해군 또는 육군의 행동을 취할 수 있다. 보통은 비군사적 조치가 선행하지만 비군사적 조치를 거치지 않고 군사적 조치를 바로 취할 수도 있다. 회원국은 안보리와의 특별협정에 의해 군대제공의 의무를 지지만(헌장 제43조) 이 유엔군은 한번도 설립된 적이 없으며 가까운 장래에도 그러한 유엔군의 결성은 힘들 것이다. 한국유엔군은 제39조에 기초하여 평화의 파괴의 인정은 있었지만 제43조의 유엔군은 조직되지 않았고 안보리의 권고에 회원국이 응하여 자발적으로 출병한다고 하는 형태로 만들어졌다. 실제로는 이미 행동을 개시하고 있던 미군을 그대로 유엔군으로서 정당화하는 색채가 강하였다. 북한의 침략이 있었던 것은 의문이 없지만 미국과 소련의 대립, 소련의 안보리 결석, 중국의 참전이라는 상황에서 국제사회의 대표인 유엔의 행동으로 보기에는 문제가 아주 크다. 그러므로 부정적 평가가 지배적인 경우도 있고 안보리의 권고에 의한 유엔군의 침략억지활동이라는 문제는 최근까지 충분히 논의되는 경우가 없었다.

 

집단적 자위권

제42조, 제43조의 기능부전은 상임이사국의 거부권 제도로부터 설명하는 경우가 많지만, 거부권의 존재는 하나의 이유에 지나지 않는다. 총회결의를 근거로 하는 유엔군 형성의 길을 연 ‘평화를 위한 단결’결의가 채택된 후에도 본래 모습의 유엔군은 조직되지 않고 있다. 각국이 집단안전보장의 이념은 높이 평가하면서 자국이 거기에 참가하여 자국군에 피해가 발생하는 것 또는 군사적 경비를 부담하는 것을 회피하여 왔다는 점에 보다 근본적인 이유가 있다. 무력행사의 제어는 군축과 조합시키지 않으면 집단안전보장의 강화만으로는 도저히 기능하지 못한다. 

 

이 때문에 본래는 집단안전보장체제에서의 예외에 지나지 않아야 할 자위권이 오늘날에도 중요한 지위를 차지하고 있다. 또한 유엔은 지역적 안전보장도 인정하고 있지만 강제행동에는 안보리의 허가를 요건으로 하고 있으므로, 순수하게 제52조에 기초하는 지역적 기관은 존재이유가 없게 된다. 이런 이유로, 전미상호방위조약이나 서구동맹 등의 지역적 안전보장 조직은 제51조의 집단전 자위권을 공동방위행동의 근거규정으로 하고 있다. 이리하여 제51조는 유엔헌상상 가장 큰 문제로 된다. 자위권은 개별국가의 무력행사를 허용하는 유일한 경우인가? 예컨대 재외자국민보호 등의 한정적 무력행사는 영토보전, 정치적 독립을 침범하는 것이 아니라 유엔의 목적에 반하지 않는다고 하여 정당화할 수 있는가? 경제, 정보, 문화활동의 국제화와 더불어 자위의 대상이 영역성을 기준으로 하는 국가로부터 국적이나 그밖의 다른 연결요소를 기준으로 하는 국가로 변경하고 있다고 생각한다면 이러한 물음에 대한 대답은 긍정적일지도 모른다.

 

또한 무력공격이 발생한 경우에 한하여 자위가 허용된다면 선제자위는 허용되지 않는가라는 문제도 있다. 선제자위부정설은 자위의 이름하에서의 예방전쟁은 허용되지 않는다고 한다. 긍정설은 미사일시대의 전략으로서 현실적으로 공격이 이루어지는 것을 기다리고 있어서는 소용이 없다고 한다. 다만 긍정설도 단순한 예견가능설은 아니고 법익침해의 절박성을 요건으로 하고 있는 것이면 가해행위의 완성이 아니라 무력공격의 착수를 요건으로 하는 부정설과 차이는 거의 없게 된다.

헌장 제51조는 자위의 고유한 권리라고 하지만 적어도 집단적 자위권은 유엔헌장에서 처음으로 국제법상의 권리로 된 것이고 타국에 대한 무력공격을 자국에 대한 공격으로 보고 피공격국을 방위하는 권리이다. 무차별전쟁관 아래에서의 동맹의 자유를 권리의 용어로써 바꾸어 발한 것이지만 전쟁위법관 아래에서는 당해국가에 대한 공격을 자국에 대한 공격으로 볼 수 있을만큼의 밀접한 관련 등, 일정한 내재적 제약이 있어야 할 것이다. 베트남 전쟁에서 미국은 집단적 자위를 개입의 근거로 하였지만 설득력은 약하였다. 대 니카라과 군사행동사건에서 ICJ는 집단적 자위권을 엄격히 해석하여 피공격국으로부터의 요청을 ‘무력공격이 발생한’이라는 요건의 판단기준으로서 중시하였다.

 

나토조약 제5조, 리우조약 제3조, 한미상호방위조약 제4조, 미일안보조약 제5조 등 주요한 지역적 집단안전보장, 동맹조약이 제51조를 근거로 하고 있는 점에서 명확하듯이 집단적 자위권은 오늘날의 안전보장체제의 핵심으로 되는 관념이다. 이 가운데 앞의 2가지는 동서대립의 맥락에서 서로 적대하는 진영의 동맹조약이라는 실질을 가지면서 지역적 집단적 안전보장체제라는 성격도 함께 갖추고 있다. 이에 반하여 한미 상호방위조약은 다른 양자동맹조약(미일안보조약, 소련-북한상호방위조약 등)과 마찬가지로 집단안전보장이라는 성격은 가지고 있지 않다. 다만 국제정치, 전략론 등에서는 집단안전보장을 “집단에서 국가의 안전을 보장한다”고 하는 느슨한 의미에서 사용하는 경우도 있고 거의 순수한 동맹조약도 집단안전보장조약으로 부르는 경우가 있다.

 

무력행사의 헝요에서 금지로

 

1. 무차별전쟁간에서 전쟁위법관으로

무차별전쟁관 아래서도 무력행사의 정당화근거로서 자위, 복구, 자국민보호, 인도적 간섭 등이 원용되었다. 캐롤라이나 호사건은 영국으로부터의 독립을 하려는 캐나다 반도의 원조에 종사하고 있던 미국 선박 캐롤란인호가 미국영역내의 항구에서 영국군에 급습을 받은 사건으로, 이 사건에서 영국과 미국 사이의 외교교섭의 과정에서 미국무장관 웹스트가 영국 공사에게 보낸 서한은 자위권 행사의 요건을 정식화한 것으로 유명하다. 1차 대전 중 포루투갈령 나우릴라에서 독일인 사관이 살해된 사건을 계기로 한 독일군의 무력복구의 합법성을 둘러싼 중재재판에서 재판소는 복구에 기초하는 독일의 항변을 거부하였지만 그 이유 가운데에서 합법적인 복국의 조건을 제시하였다. 산동성의 재류 방인의 생명재산의 보호를 이유로 일본이 만주로부터 靑島에 군대를 파견한 때의 田中義一 내각의 정부성명. 1821년에 시작한 그리스 독립투쟁에 대한 영국 프랑스, 러시에의 군사간섭의 기초로 된 런던조약. 그 가운데에서 간섭의 독기의 하나에 인도적 이유가 열거되어 있다.

무차별전쟁관으로부터 전쟁위법화로의 전기를 그은 베르사이유조약은 제1차 대전의 전후처리를 위해 체결된 전 15편 437조로 된 방대한 조약으로써 그 제1편은 국제연맹규약으로서 독립된 지위를 가진다. 그 후 2차 대전까지의 기간동안에는 전쟁위법화를 추진하는 여러 가지 시도가 보였지만, 그 집대성으로 된 것이 부전조약이다. 이 조약은 전쟁을 일반적으로 금지한 최초의 다자조약이며 그 역사적 의의는 크다. 한편 서명에 앞서 각국간에 교환된 공문 중에서 각 당사국은 자위나 조약위반국에 대한 제재로서의 무력행사 등은 이 조약에 의해서도 금지되지 않는다는 취지의 해석선언을 하였다. 제2차 대전 후 뉴른베르크 재판소는 미, 영, 프, 소는 독일의 전쟁지도자에 대한 국제군사재판을 하였는데 이 재판에서 1939년 당시의 국제법에 비추어 독일의 행위를 위법한 침략전쟁으로 단죄하였다.

 

2. 전쟁위법화의 진전

유엔헌장은 부전조약에서의 전쟁의 금지가 전쟁에 이르지 않는 무력행사의 여지를 남겼던 점에 대한 반성에 입각하여 제2조 4항에서 무력에 의한 위협 및 무력사용을 일반적으로 금지하였다. 유엔 25주년인 1970년에 유엔총회가 채택한 결의인 우호관계원칙선언은 무력불행사원칙을 선언하였다. 1961년에 평화공존의 국제법원칙으로서 소련이 제창하고 64년부터 70년에 걸쳐 기초위원회가 토의를 계속하였다. 선언은 유엔헌장의 기본원칙(무력불행사, 분쟁의 평화적 해결, 국내문제불간섭, 인민의 자결권, 국가의 주권평등 등의 제원칙)의 정밀화라는 체재를 취하고 헌장의 유권해석이라는 의미를 가지지만 헌장 자신이 가지는 일반국제법적 성격 때문에 현대국제법의 기본원칙을 보여주는 것으로 되어 있다.