[비교정치] 미국과 한국의 정당조직 비교

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미국과 한국의 정당조직 비교

 

1. 서 론

2. 한국 정당조직의 특성과 문제점

3. 선진민주국가(미국)에서 나타나는 정당조직의 특성

4. 결론 - 한국 정당정치의 발전 방안

5. 참고문헌

 

 

1. 서 론

 

정치에 대한 무관심이 날로 심해지고 있다. 개인적인 사생활이 우선시 되는 시대이기도 하지만 구태의연한 정치의 실제가 사람들을 정치로부터 무관심하게 만들었다. 특히 한국에서는 정치에 대한 국민들의 불만이 날로 높아져가고 있다. 그 이면에는 민주주의의 형태 제도화된 틀 '정당'에 대한 불만과 불신의 소리가 높다. 정당은 명백히 현대국가의 정치결정자이다. 따라서 현대정치는 정당정치로 귀착된다고 하겠다. 정당정치가 의회정치의 성패를 결정하는 필수불가결의 요소가 되었기 때문이다. 민주정치 제도에 있어서 정당은 가장 중요한 정치조직체이다. 그런데 정당에 관한 연구는 그 정당이 속한 국가의 역사적 제사정, 제도적 전통 및 사회경제적 배경, 그리고 국민대중들의 정치적 의식을 통해서만이 정확하게 파악할 수 있다. 따라서 한국은 일찍이 근대화를 이룩하지 못했고 민주정치에 대한 경험과 확고한 인식이 부족하고 자주역량을 갖추지 못했으며, 조국이 분단된 가운데 민주정치를 실현해야 했던 한국정치체제의 특수한 상황속에서 발생·변화·소멸되어 갔던 한국의 정당들이 안고 특성과 문제점을 고찰하고자 한다.

 

한국정당은 선거자금, 인물중심의 당 운영, 파벌들로 얼룩졌고 선진국가인 미국의 정당과 비교하여 어떤지에 대해 살펴보자 한다. 또한 결론에서 현재보다 낳은 대안을 제시하고자 한다.

 

 

2. 한국 정당조직의 특성과 문제점

 

한국 정당조직에서 나타나는 특성으로는 우선 소수의 특정인물 중심으로 정당이 조직된다는 것이다. 여기에서 나타나는 문제점은 한국 정당조직의 가장 기본적인 문제이다. 정당이 조직을 기반으로 하여 존재하는 것이 아니라 소수의 특정 인물이 중심이 되어 정당을 만들고 또 해산하는 양상을 보여왔고 강력한 인물 하에서는 정당이 막강한 세력을 행사하다가도 그 인물이 사라지면 정당도 함께 사라져 버리는 양상을 보여왔다. 또한 각 정당은 전당대회를 최고의결기구로 정하고 있으나 여당의 경우 7∼8천명이 모여 의례적인 절차에 따라 동의나 박수로서 총재를 선출하는 것과 같은 궐기·단합대회의 형식을 띄며 야당의 경우에도 대체로 미리 정해진 각본대로 진행한다. 그리고 당 조직이 중앙당 중심으로 되어있고, 중앙당 내에서도 권력이 소수의 당 지도자들에게 집중되어 있는 문제도 가진다. 이러한 당 조직상의 문제는 한국정당의 고질적인 병폐인 당대 非민주화를 강화시켜 민주적 정당정치 발전에 큰 장애가 되어왔다.

 

둘째, 대통령 중심의 여당과 정권쟁탈을 최우선으로 하는 야당을 들 수 있다. 대통령제 하에서 대통령이 국가의 원수이며 행정권의 수반으로서의 지위를 유지하고 총재의 자리까지 맡고 있는 우리나라 여당은 다음과 같은 문제점을 가진다. 대통령은 그에게 주어진 임기 동안 국민이나 의회에 대하여 책임을 질 이유가 없고, 집권여당 역시 정치현실에 직접 관여하지 않으므로 정치적인 책임을 져야할 이유가 없게 된다. 또한 집권여당은 대통령의 정책을 보좌하기 위해서 대통령의 지시에 따라 대통령을 충실히 지지하는 역할밖에 할 수 없다. 야당의 경우도 역시 대통령의 임기동안에는 정권교체의 가능성이 없기 때문에 정책대결이라는 정당정치 본연의 의무를 수행하기보다는 대통령의 정책에 일대 타격을 가하여 성공할 수 없도록 방해를 하는 모습을 보인다. 이를 정리해 보면 여당은 국민에 대한 봉사보다는 집권자에 대한 봉사와 충성에 더 집착했고 ,그 대가로 정치권력을 분담하는데 안주했고, 야당은 정책 정당의 성격보다는 투사정당의 성격을 지니게 된 것이다.

 

셋째, 진정한 의미의 당원이 거의 없다는 것이다. 이것은 당원의 문제로 짚어볼 수 있는데, 정당원은 정당조직의 최하부 단위를 이루는 필수적인 요소이며, 당원이 제대로 없는 정당은 존재의의 자체가 불확실해진다. 그러나 한국의 정당은 가장 기본적인 당원의 면에서 큰 취약점을 보인다. 선거를 하는 시기에는 당원을 늘였다가, 선거가 끝나면 당원을 축소하는 일은 다반사이며 각 정당의 정확한 당원의 수조차 파악하지 못하고 있다. 이러한 이유는 당의 정강이나 정책에 뜻을 같이하는 사람들이 당에 가입한다기보다는 어떤 특혜를 받기를 기대하는 경우가 많고, 이러한 보상심리를 충족시켜주지 못하는 정당은 당원을 줄이는 방법을 쓰게 되는 것이다. 결국 한국 정당의 당원들은 당 지도자로부터의 선별적 유인을 기대하고 활동하는 공리적 당원들이다. 다시 말해 당 지도자들이 그들에게 선별적 유인을 제공하지 않으면 정당활동을 그만 둘 당원들인 것이다.

 

마지막으로 나타나는 특성으로는 파벌이다. 한국의 정당은 공식적인 조직구조가 차지하는 비중보다는 비공식적인 조직구조, 즉 파벌의 비중이 더 크게 차지한다는 것이다. 이는 달리 말해 정당이 아무리 대중정당으로서의 조직구조를 갖추고 있다고 해도 실제 정당의 운영은 몇몇 명사들을 중심으로 이루어짐으로써 결국 간부정당의 한계를 벗어나지 못한다는 것을 의미한다. 이와 같이 한국 정당의 공식적인 조직구조는 형식적으로는 대중정당으로서의 체계를 갖추고 있다고 해도 실제로는 비민주적인 간부정당의 틀을 벗어나지 못하는 한계를 보이고 있다. 이 같은 한국정당의 조직구조상의 한계는 바로 파벌현상에서 오는 결과이다. 이것은 한국의 정당조직이 가지는 가장 큰 문제점이라고 볼 수 있다. 파벌은 개별주의적 인적축대관계에 의한 조직으로 볼 수 있는데, 이러한 특성은 이른바 고착화된 지도계층인 기성인사들의 가치기준을 과신 또는 고집함으로써 새로운 인물의 진출을 가로막는 권위주의적 폐쇄성을 나타낸다. 이러한 파벌의 존재로 인한 문제점으로는 첫째, 여·야를 막론하고 파벌에 의한 정치는 정당의 중심기구를 제도화된 지도체제가 아니라 유동적인 파벌지도자들이었기 정당정치의 불연속성을 초래하여 안정된 지지층의 형성을 저해하는 요인이 된다. 둘째, 파벌의 존재는 정당의 통합성을 저해하고, 정당의 이익보다 파벌의 이익을 우선하게 되어 파벌 갈등을 심화시킨다. 셋째, 정책이나 이념의 대립이 아닌 오직 자파만이 이익을 위한 파벌 경쟁은 정책정당, 범국민 정당으로의 발전에 장애를 초래하여 정당에 대한 신뢰감을 저하시킨다. 넷째, 파벌들간의 갈등은 보통 타협과 안배의 방식으로 해소하는 경향이 있는데, 이는 폭넓은 충원의 길을 제한하는 요인이 되어 정당의 주요기능 중의 하나인 정치엘리트의 충원기능이 약화된다는 점이 있다. 더욱이 파벌의 행태가 개인적·정의적 유대나 공리적 이해관계에 의해 이루어짐으로써 정당체계가 정착되지 못하고 수시로 변화되는 결과를 가져왔으며, 이에 따라 정당정치의 발전에 저해요인인 되었다.

 

 

3. 선진민주국가(미국)에서 나타나는 정당조직의 특성

 

미국의 정당은 주(州)조직과 지방조직이 산만하게 구성되어 있고 중앙(전국)조직이 거의 없다시피 하며, 전국적인 단결이 미약하다. 미국의 정당이 분권적이며 위계적 규율이 약한 특성을 가지는 데는 여러 가지 이유가 있겠지만, 가장 중요한 것은 연방제도를 채택하고 있이 때문이다. 주(州)와 지방정부가 중앙정부로부터 독립되어 있는 것과 마찬가지로 지방의 주요 당조직도 중앙조직으로부터 독립되어 있는 것이다. 이러한 예는 의회의원 입후보자의 선택(공천)에 있어서도 중앙당의 공천에 의한 것이 아니라, 완전히 그 선거구의 이해에 따라 선거구민의 의사에 전적으로 일임하게 되는 경우에서 잘 나타난다. 연방제의 전통으로 연방정당은 州 정당에 큰 영향력을 행사하지 않으며, 州 정당은 연방정당과 동일한 당명을 사용하기는 하지만 전혀 다른 이념적 입장을 취할 수도 있는 것이다. 미국은 양대 정당제를 채택하고 있지만 정당의 지방분권성이 강하기 때문에 의원들의 의회활동에 있어서도 각 정당이 통일적인 행동을 취한다는 것은 거의 불가능에 가깝다. 왜냐하면 대통령후보자를 선출하는 중간선거와 대통령 선거시기에 민주당 또는 공화당원으로 활동하던 의원들이나, 의회의원선거에서 당선된 의원들도 선거 후에는 당의 조직(규제)에서 벗어나 지방적 이해에 따라 독립적인 의원으로 행동하기 때문이다. 여기에서 다른 나라에서는 볼 수 없는 교차투표(cross voting)가 미국의회에서만 행해지는 이유를 발견할 수 있다. 교차투표가 이루어지는 극단적인 경우에는 양당이 완전히 분해되어 의원 각자가 소속하고 있는 선거구나 지방적 이익에 따라 투표가 행해지기도 한다. 따라서 미국에서는 의회의 다수당이라고 할지라도 어떤 정책을 입법화하는데 있어서는 항상 반대당의 지지표를 기대하지 않고 독자적으로 통과하기는 매우 어렵다. 미국의 정당은 평소에는 중앙당의 기구나 고정된 당수도 없고 또한 그것을 위하여 활동하는 실질적인 하부조직도 없다. 단지 대통령 선거시기에만 각 정파나 지방적 이해의 타협의 경과로 지명된 대통령후보자를 중심으로 일체가 되어 활동하고 있을 뿐이다. 따라서 정당의 실체로서 존재하는 것은 민주당 또는 공화당이라는 이름을 붙인 많은 수의 지방적 정당의 극히 취약한 연합체가 있음에 지나지 않을 뿐이다.

 

지방 분권적인 미국의 정당조직은 한국의 중앙당 중심의 그것과 비교하여 뚜렷하게 드러나는 특성으로 볼 수 있다.

 

 

4. 결론 - 한국 정당정치의 발전 방안

 

앞에서 살펴본 바와 같이 한국 정당들은 머리만 있고 몸과 팔다리는 없다는 적절할 정도로 중앙당 위주로 조직되어 왔다. 따라서 지방에서의 정당조직은 선거시에 일시 가동되었다가 선거가 끝나면 문을 닫아 버리는 양상이었다. 한마디로 우리 정당은 국민들 속에 뿌리가 없이 허공에 뜬 정당이었다. 이러한 한국 정당조직의 문제점을 개선하여 우리의 정치가 발전하고 또 정당정치가 발전해 나가기 위해서는 첫째, 조직보다는 인물중심의 정당이라는 형태를 바꾸어야 한다. 당의 조직을 바탕으로 하는 정당활동이 가능하기 위해서는 정당조직의 기초단위가 되는 정당원의 확보가 있어야 하고, 정당원들에게 자발적으로 가입할 수 있는 유인요인-인사결정과 정책결정에 참여할 권리 등-을 제공해야 한다, 그리고 정당의 중요 직책을 담당할 인물들을 당총재가 독단적으로 결정하는 지금의 관례를 타파하고 정당의 소속원들에게 그 권리를 돌려주어야 한다. 정당의 활동과 결정이 특정 지도자의 영향권에서 벗어나 보편적이고 독자적으로 이루어져 개인이 아닌 정당이 핵심적인 정치단위가 될 때에 비로소 민주적인 정당정치가 가능할 것이다.

 

둘째, 중앙당의 기구를 축소 개편하는 것이다. 그리고 지구당의 상급조직으로 권한을 행사하며 영향을 미치는 市·道 지부의 역할 제한 또는 폐지가 필요하다. 거대한 중앙당을 유지하는데 소요되는 엄청난 인건비의 지출을 줄일 것이기 때문에 돈 적게 드는 정치를 실현할 수 있는 기반이 될 것이다. 市·道 지부의 역할 제한이나 폐지는 현재 진행되고 있는 정치개혁안에도 포함되어 있는 문제이다.

 

셋째, 미국에서 나타나는 교차투표제의 시행이다. 이것은 나의 의견인데, 앞에서 밝힌 당원의 참여권리 보장과도 연관이 있고, 독단적인 당 운영의 문제점을 보완해 주는 것이 바로 교차투표제라고 생각한다. 물론 당론을 하나로 모아서 당의 정책을 지지하는 것도 원활한 정당정치의 운영에 도움이 되겠지만, 모든 현안에 대해서 소수의 지도층이 제시하는 방향으로 끌고 나가야 하는 것은 아무리 봐도 무리가 있다. 앞에서 교차투표제라고 하여 하나의 제도로써 규정짓자는 것이 아니라, 그러한 환경을 보장해 주어야 한다는 것이다. 최근에 이러한 예로 99년 4월 29일 국회환경노동위에서 한나라당의 이미경·이수인 의원이 '상임위 불참'이라는 당론을 따르지 않고 노사정위법 표결에 참석하여 교차투표를 실시한 예가 있다.

 

학계에서는 당론과 관계없이 의원 개개인의 소신에 따라 투표하는 교차투표에 대해 대체적으로 긍정적으로 보고 있다. 당론에 따라 획일적인 거수기 노릇을 하는 전근대적 국회상은 탈피해야 한다는 것이다.

 

넷째, 정책담당기구를 강화하고 당원을 엘리트화 하여야 한다. 이는 정당이 가지고 있는 국민의 이익을 표출하고 집약하는 정치기구의 역할 수행에 필수적이라고 하겠다.

 

이상으로 종합해 보면 한국정당정치의 발전을 이룩하기 위해서는 한국정치현실의 전근대적·비합리적·반제도적 요소를 해소하고, 신생독립국가로서의 정통성의 위기, 일체감의 위기 정치참여의 위기, 분배의 위기, 침투의 위기 등의 극복을 통한 민주정치제도의 확립과 일반 국민대중들의 정치의식의 발전, 그리고 국민들의 정치적 욕구들을 정책적으로 수렴·여과해 낼 수 있는 제도적 장치가 필요한 것이다. 이것은 곧 여러 제도와 여러 정치적 상황을 민주적 방식으로 해결하고, 일반 국민대중들이 정치권력의 주체로 등장될 수 있는 정치발전은 정당발전소에서 만이 가능하다는 것이다.

 

 

5. 참고문헌

 

윤정석 외 2명 편저, 한국정당정치론, 법문사, 1996, p.123-125, 137-138, 142-143

송기준, 한국의 여당과 야당, 웅비사, 1990, p.370

김중권, 헌법과 정당, 법문사, 1999, p.220-221

호광석, 한국정당체계분석, 들녘, 1996, p.376-377, 382, 384-385, 392-394

김호진, 한국정치체계론, 전영사, 1999, p.477

김재한 편, 정당구도론, 나남출판사, 1994, p200

 

 

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