[강의노트][참고자료] 사사오입 개헌 (四捨五入 改憲)

사사오입 개헌(四捨五入 改憲)

 

1954년 제1공화국의 제3대 국회에서 대통령 이승만(李承晩)에 대한 3선제한의 철폐를 핵심으로 하는 헌법개정안을 통과시킨 제2차 헌법개정을 말하며1952년의 발췌개헌(拔萃改憲)을 통하여 대통령 선거를 직선제로 함으로써, 이 해 8월 5일 실시된 대통령 선거로 이승만의 중임이 이루어졌다.

 

그러나 이에 만족하지 않고 계속 중임하기 위하여 헌법의 장애요소를 제거할 필요를 느낀 자유당과 이승만은 헌법상 대통령과 부통령의 임기는 4년으로 하고, 재선(再選)에 의하여 1차 중임할 수만 있을 뿐인 이 3선금지조항을 고치도록 하였다.

 

이에 따라서 자유당은 그와 같은 개헌의 복안을 가지고, 1954년 5월 20일에 실시되는 민의원 선거에 이를 찬성, 추진한다는 서명을 받고 후보자를 공천하여 많은 당선자를 확보하였다. 또한 무소속의 인사들을 다수 포섭하여 개헌준비를 진행시켰다.

 

때마침 뉴델리비밀회담사건과 유엔 총회에서 한국통일선거안이 제기되자, 자유당은 대한민국의 주권의 제약 또는 영토변경을 가져올 국가안위(國家安危)에 관한 중대사항은 국민투표로 결정해야 한다고 주장하면서, 그 명분을 이용하여 국민투표제도를 도입하는 개헌의 타당성을 선전하였다.

 

헌법 기초 위원으로 이기붕(李起鵬)·임철호(任哲鎬)·윤만석(尹萬石)·박일경(朴一慶)·백한성(白漢成)·한희석(韓熙錫)·장경근(張璟根)·한동석(韓東錫) 등이 선임되어, 국민투표제 신설, 초대 대통령의 3선금지조항 삭제, 국무총리제 폐지, 국무원에 대한 연대책임제 폐지, 개별국무원에 대한 불신임 인정, 부통령에게 대통령지위 승계권 부여 등을 주된 내용으로 하는 헌법개정안을 마련하였다.

 

이 개정안은 자유당의 김두한(金斗漢)을 제외한 전체 의원과 윤재욱(尹在旭)을 비롯한 무소속의원 등 도합 136명의 서명을 받았다. 자유당은 무소속의 포섭과 조별투표지시 등 찬성공작을 벌이고, 야당은 반대공작을 편 끝에 11월 27일 비밀투표로 표결하였다.

 

표결결과는 재적인원 203명, 재석인원 202명, 찬성 135표, 반대 60표, 기권 7표였다. 이것은 헌법개정에 필요한 의결정족수인 재적 인원 203명의 3분의 2인 136표에 1표가 부족한 135표 찬성이므로 부결된 것이어서 당시 사회자인 부의장 최순주(崔淳周)가 부결을 선포하였다.

 

그러나 자유당간부회는 재적인원 203명의 3분의 2는 135.333……인데, 영점 이하의 숫자는 1인이 되지 못하여 인격으로 취급할 수 없으므로 사사오입하면 135이고, 따라서 의결 정족수는 135이기 때문에 헌법개정안은 가결된 것이라고 주장하였다.

 

이들은 이 주장을 11월 28일의 자유당의원총회에서 채택하고, 다음날 야당의원이 퇴장한 가운데 번복가결동의안을 상정, 재석인원 125명 중 김두한·민관식(閔寬植) 2명을 제외한 123명의 동의로 통과시켰다. 국회는 곧바로 개정헌법을 정부로 이송하고 정부가 당일 공포함으로써 이 헌법은 효력을 발생하였다.

 

그러나 이 헌법개정은 사실상 위헌(違憲)이었다. 즉, 다음과 같은 세 가지 근거에서 법리(法理)에 부합하지 못하고 있다.

 

첫째, 의결 정족수가 숫자상 135.333……이므로 이것은 하나를 올려 136으로 보는 것이 타당한 것인데, 사사오입의 억지 논리를 전개, 의결 정족수가 135라고 해석하여 부결된 개정안을 가결로 한 것은 법리상 어긋난다. 이 때문에 사사오입 개헌이라는 불명예스러운 이름으로 불리게 되었다.

 

둘째, 이승만이라는 특정인에게만 대통령의 지위를 영구적으로 헌법적 보장을 하는 것이 결코 민주주의의 이념과 조화될 수가 없다.

 

셋째, 개헌안의 표결 결과에 대한 의장 또는 사회자의 의사 표시가 취소 또는 번복되는 것은 상당히 타당성 있는 근거 없이는 불가능한 것인데, 사사오입 개헌에는 그와 같은 타당한 근거 없이 행하여져 법이론상 맞지 않는다는 점이다.

 

위헌적인 사사오입 개헌으로 출마가 가능하여진 이승만이 1956년의 대통령 선거에서 당선되어 장기집권의 소원을 성취하였지만 자유당의 정당성은 사실상 상실되었다.

 

위헌적 개헌에 불만을 품고 12월 6일에 손권배(孫權培), 9일에 한동석 등 12명, 10일에 도진희(都晉熙) 등 소장 의원 14명이 자유당을 탈당하고, 자유당은 김두한·김지태(金智泰)·김형덕(金亨德)·박영종(朴永鍾) 등 7명을 해당 행위자로 제명함으로써 당의 위신이 실추되었다.

 

이 개헌으로 야당 측 의원들은 범(汎)야당연합전선으로 대여투쟁을 전개하기 위하여, 11월 29일 본회의 퇴장 뒤에 민의원위헌대책위원회를 구성하고 30일에는 호헌동지회라는 원내 교섭단체를 결성하였다.

 

이들이 전체 야당세력을 규합하여 단일야당의 결성을 추진한 결과, 12월 3일부터 신당운동이 전개되어 1955년 민주당(民主黨)과 진보당(進步黨)이 결성되었다.

 

이 개헌은 우리 나라 정치사에 하나의 전환점을 제공하였다. 첫째, 무엇보다도 헌법개정이 집권자에게 재집권이나 정권 연장의 법적 기반을 마련해 주는 수단이 되어 버렸다. 발췌개헌과 함께 이 사사오입 개헌도 그 수단으로 뒷날 3선 개헌과 유신헌법의 전례가 된다.

 

둘째, 이 개헌에서 국무총리제와 국무원 연대책임제를 폐지하였는데, 이것은 대통령 중심제와 의원 내각제의 절충형태의 권력구조에서 강력한 대통령 중심제로의 전환을 의미하는 것으로 결국 민주헌정의 기본인 삼권분립의 불균형을 가져오게 되었다.

 

셋째, 대통령 유고시 부통령이 그 지위를 승계하게 함으로써 자유당의 영구집권을 위한 기반을 마련해 주었고, 이 이유로 1956년 정부통령 선거에서 자유당은 관권을 동원하여 선거간섭을 자행하였다. 사사오입 개헌의 비합법성은 야당을 크게 자극하여 이를 계기로 민주당과 진보당으로 대표되는 범야세력의 통합이 가능해졌다.

 

 

사사오입 개헌

 

54년 5월에 제 3대 국회의원 선거가 실시되었다. 부산에서 정치파동을 불러일으키면서 발췌개헌으로 제 2대 대통령이 된 이승만은 그 동안 국회를 장악하지 못했던 일을 크게 후회했다. 그래서 이번에는 국회를 장악하고자 필사적인 노력을 기울였다. 그는 미국에 있을 때부터 가장 총애해왔던 이기붕에게 자유당을 이끌게 하였다. 선거에서 경찰과 공무원들은 자유당 인사들을 당선시키려고 갖은 부정을 저질렀다. 마침내 이승만의 뜻대로 자유당이 원내 압도적 다수를 차지하게 되었다. 이제 국회까지 장악한 이승만은 영구집권을 꿈꾸기 시작했다. 자유당은 선거가 끝난 지 채 4개월도 지나지 않은 1954년 9월 이기붕 의원 외 135명의 서명을 받아 개헌안을 국회에 내놓았다. 이 개헌안 가운데 가장 중요한 것은 대통령의 중임을 1차에 한해 인정한 것을 이 헌법개정 당시의 대통령에 한해 중임제한을 폐지하자는 것이었다. 한마디로 이승만에게 종신대통령이 될 수 있는 길을 트자는 것이었다.

 

이승만과 자유당의 주장에 국민은 크게 반발하였다. 야당도 역시 격렬한 반대 운동을 벌였다. 이런 가운데 11월 27일 국회에서 개헌안을 표결에 부친 결과 재적 203명 중 可 135표, 否 60표, 기권 7표로 개헌 정족수인 136표에 1표가 미달되었다. 이날 사회를 맡은 최순주 국회 부의장은 개헌안이 1표차로 부결되었다고 선언했다. 이에 야당은 민주주의의 승리라고 기세 등등하였고, 여당은 사뭇 초상집 분위기였다. 이때까지만 해도 자유당은 개표 결과를 순순히 받아들이고 있었다.

 

그런데 개헌안이 부결된 다음날인 11월 28일 일요일인데도 자유당은 긴급 의원총회를 소집하고, 정부는 공보처장 갈홍기의 이름으로 203명의 3분의 2는 135명이라도 무방하다는 특별 성명을 내는 등 개헌안 부결 번복을 위해 총력전에 나섰다. 27일 저녁 자유당 수뇌부는 서울대학의 수학교수 최윤식등을 동원해서 203의 3분의 2가 135라는 희한한 공식을 착안하고 이 내용을 이승만에게 보고하여 개헌안이 통과된 것으로 처리하기로 결정하였다.

자유당은 성명을 통해 " 어제 최부의장이 본회의에서 개헌안 투표가 부결임을 선포한 것은 의사 과정의 잘못된 산출 방법의 보고에 의하여 착오 선포된 것"이라고 지적하고 "재적 의원 203명의 3분의 2는 정확하게 135.3333.....인데 자연인을 정수가 아닌 소숫점 이하까지 나눌 수 없으므로 4사5입의 수학적 원리에 의해 가장 근사치의 정수인 135명임이 의심할 바 없으므로 개헌안은 가결된 것"이라고 발표했다. 29일 최부의장은 개회 벽두에 27일 부결되었던 개헌안은 계산 착오이므로 가결되었다고 선포하자, 야당의원들은 단상으로 뛰어올라가 최부의장을 끌어내리는 등 난장판이 벌어졌지만 힘에 밀린 야당은 개헌을 막지 못했다. 어쨌든 4사5입 개헌은 절차상으로도 정족수에 미달한 위헌적인 개헌이었을 뿐만 아니라 1인의 종신집권을 보장한 개헌이었다는 점에서 우리 헌정사상 치욕적인 사건이었다.

 

 

1956년 제 3대 대통령 선거를 앞두고 열린 자유당 전당 대회에서 자유당은 이승만을 다시 대통령 후보로 뽑았다. 그러던 어느 날 이승만은 대통령 선거에 나서지 않겠다는 성명을 발표하였고, 국민들은 이를 크게 환영했다. 그러나 성명이 발표되자마자 그가 다시 대통령 선거에 나서야 된다는 온갖 데모가 이어졌다. 자유당과 경찰은 물론, 온갖 정체 불명의 단체들이 데모를 벌이며 그의 대통령 출마를 주장했다. 이에 이승만은 국민 여론에 못이기는 척하며 "민의에 따르겠다"고 말하고 다시 대통령 후보에 나설 것을 수락하였다. 그는 이기붕을 러닝 메이트로 하였다.

 

대통령 선거를 일 년 앞둔 1955년 9월 17일 드디어 야당은 '민주당'으로 통합하고 새로이 출발하였다. 민주당은 당수인 신익희를 대통령 후보에 내세웠다. 한편 혁신정당인 진보당은 대통령 후보 조봉암, 부통령 후보 박기출로 진용을 갖추었다. 1956년 5월 15일 실시된 제 3대 대통령 선거 (제 4대 부통령 선거)는 우리 헌정사상 처음으로 여야 후보가 직선에 의해 대결하는 '선거다운 선거'의 효시가 되었다.

 

민주당의 신익희와 부통령 후보인 장면은 "못 살겠다, 갈아 보자"는 구호를 내걸고 전국을 돌아다니며 유세하였다. 이승만-이기붕의 자유당은 [구관이 명관이다]라는 구호대로 방어적인 자세로 대응했는데 민심의 대세가 신익희 쪽으로 기우는 조짐이 나타나기 시작했다. 정권 교체를 내세운 야당의 주장은 국민들에게 새로운 희망을 일으켰다. 전국의 야당 유세장에는 국민들이 구름처럼 모여들었다. 선거일을 열흘 앞둔 한강 백사장에는 수십만에 달하는 군중들이 모여 신익희를 지지하였다. 이번에는 권력교체를 이룰 수 있다는 희망이 용솟음쳤다.

 

그러나 이러한 희망은 다시 한번 무너져 내렸다. 한강 백사장에서 유세를 마치고 호남지방으로 유세하러 내려가던 신익희가 기차안에서 뇌일혈로 급작스럽게 숨을 거두고 만 것이다. 제 1야당의 후보를 잃은 채 실시된 선거전에서 이승만의 승리는 불을 보듯 뻔한 일이었다. 개표 결과 이승만 504만 6437표, 조봉암 216만 3808표, 신익희 추모표 185만표로 집계되었다. 엄청난 부정선거에도 불구하고 이승만은 총투표수의 80% 이상을 획득할 것이라는 당초의 예상과는 달리 겨우 52%선에 그쳤다. 부통령에는 장면이 이기붕을 누르고 당선되어 자유당은 실질적으로 이 선거에서 패배한 셈이었다. 그러나 정권교체는 다시 수년을 더 기다려야만 했다.

 

* 뒷 이야기; ① 이기붕 측근 임흥순에 의한 장면 부통령 저격사건 (1956. 9.28)

② 진보당 사건(58.1.3) 그리고 비운의 정치가 조봉암의 죽음 (59.7.31. 61세)

" 이박사는 소수가 잘살기 위한 정치를 하였고, 나와 나의 동지들은 국민 대다수가 잘살기 위한 민주주의 투쟁을 했소. 나에게 죄가 있다면 많은 사람이 고루 잘살 수 있는 정치 운동을 한 것밖에 없을 것이요. 그런데 나는 이박사와 싸우다가 졌으니 승자로부터 패자가 이렇게 죽음을 당하는 것은 흔히 있을 수 있는 일이오. 다만 죽음이 헛되지 않고 이 나라의 민주 발전에 도움이 되기를 바랄 뿐이오." (조봉암의 유언)